区域自由贸易协定与中国的处境和政策选择*

——法律、经济与大国贸易战略

香港中文大学法律学院      王江雨**

本文发表于陈安主编《国际经济法学刊》第14卷，第1期（2007），第185至225页 

【内容摘要】  以双边和复边贸易协定为表象的区域经济合作与一体化已经成为当代国际经济关系的主流形式之一。这种区域主义已经对以WTO为统领的多边主义提出了严重挑战，也要求各个贸易国家必须作出适当的选择，即在多大程度上应该去适应区域主义的发展。鉴此，本文试图探讨国际贸易中的多边主义与双边主义的关系，以及中国面临的境遇和应该做出的战略性政策反应。本文认为，在制定和实施适当的政策前，中国作为贸易大国需要明确这种关系中的一些基本普遍问题和中国自身面对的特殊环境。本文首先梳理关于区域主义的种种概念和模式，其次揭示各贸易大国参与区域主义的动因，并在经济、组织和法律上澄清区域主义和多边主义的关系，在此基础上对于中国如何基于国家的长期经济利益和地缘政治利益制定参与区域主义提出政策建议。 
 

一、 导 论 

        双边和复边贸易协定，以及由此带来的区域经济合作甚至是一体化，已经成为当今国际经济关系的主流。如后文将要提到的，这主要表现在近年来区域贸易协定（regional trade agreements，RTAs或“区域协定”）或称自由贸易协定（free trade agreements，FTAs）的迅猛增长，[1] 以及贸易大国（包括美国，欧盟，日本和中国等）的对外贸易关系重点由多边主义（multilateralism）向区域主义 (regionalism) 的转变。

        以区域自由贸易协定和地区经济融合为表现形式的区域主义，对由世界贸易组织（WTO）所统领的多边贸易体制提出了重大的挑战。对国际社会来说，这种情况究竟是祸是福还处在众说纷纭的阶段。从各贸易国的角度来说，多边主义或区域主义的帽子或形式也许并不重要，真正攸关的是国家在对外贸易关系中的利益最大化。然而，所谓“国家利益”其实是个“阴阳兼备、虚实相生”的概念。国际经济关系的网络中，各种利益的线条纠葛牵连，在互相博弈的过程中此消彼长，所谓“占便宜”与“吃亏”的效果，很少能够立即得到验证。举例来说，某种破坏贸易规则的行为可能具有“搭便车”的效应，能够“损人利已”，于短期的“国家利益”有所增添，但可能破坏该国与贸易伙伴的基本信任，进而损害该国中期或长期的国家利益。在另一个极端上，如果一国陷入理想主义的谜局，认为只有“先解放全人类才能解放自身”，大公无私地追求以自由贸易和多边主义为导向的“全球福利”，从而放弃眼下种种为本国谋取最大可能的经济利益的机会，也是一种天真的想法。换言之，对国家利益要有基于如下原则的精确计算和判断：一方面，处于复杂国际经济利益关系中的国家，不可完全自私，因为在很大程度上多边利益或者说世界上其他国家的利益与本国利益是重合的，且本国某些最大利益的实现要依靠世界各国的群体力量通力合作；另外一方面，在依然被主权国家主导的世界经济环境中，“囚徒困境”情形比比皆是，国家因而也不可以放弃单独或个别结伙发展本国利益的机会，也不可全然放弃捍卫自己利益的警觉。

        在这样一个前提之下，本文试图探讨国际贸易中的多边主义与双边主义的关系，以及中国面临的境遇和应该做出的战略性政策反应。本文认为，在制定和实施适当的政策以前，中国作为一个贸易大国需要弄清楚这个关系中的一些基本普遍问题和中国自身面对的特殊环境，包括：

—到底什么是区域主义、区域贸易协定、自由贸易协定和区域经济一体化？

—从全球范围看，区域主义的发展何以如火如荼？其中各贸易大国的角色是什么？

—相对于多边贸易体制，区域协定的经济效果是什么？能否强过多边体制的好处？从经济的角度讲，区域主义是否是一个最优的选择？

—多边层面的贸易自由化与区域级别的贸易自由化的关系是什么？区域主义为多边主义带什么挑战？在多大程度上它们是互相补充的？

—区域协定是否符合世界贸易组织法律的规定？

—除了经济考虑外，缔结区域协定背后的动机有哪些？

—对于区域协定的种种动机所体现的各种不同的利益，国家在制定政策时，如何区分它们的优先次序（prioritize the interests）?

—如果区域主义成为不得已的选择，区域协定的参加国，如何设计协定的架构和内容以保证本国利益的实现，并且多边贸易体制也不受到很大的伤害？ 

        除导言及结论外，本文结构如下：第二部分是本文的语义背景，主要是对区域主义和区域协定中牵涉的不同概念加以辨析；第三部分提供了本文的事实和政策背景，包括区域协定在全球的发展，尤其各贸易大国在近年来对区域协定的态度；第四部分以现有的区域协定为例，讨论引发世界各国竞逐区域协定背后的各种原因，包括政治、国家安全、国内改革等因素产生的动机。鉴于中国的区域协定中的非经济因素是个相当重要的问题，在此将加以专门阐述；第五部分探讨区域贸易协定对多边贸易体制的各种挑战；第六部分论述区域协定何以成为贸易大国难以回避的战略，并结合上述分析对中国的区域自由贸易协定战略提出政策建议。

二、      区域自由贸易协定的有关概念辨析

        区域主义（regionalism）、双边主义（bilateralism）、区域化（regionalization）、区域经济一体化（regional economic integration）、区域经济合作（regional economic cooperation）、区域贸易协定（regional trade agreements）、自由贸易协定（free trade agreements）、单一市场（single market）、共同市场（common market）等新旧名词，近年里频频出现于报章杂志、学术刊物。本质上讲，这些措辞均指一种与全球规模的无歧视（non-discrimination）的贸易多边主义相对应的现象，即由政府或民间部门推动的地区性或双边性的优惠经济安排。在这个意义上讲，上述名词往往可以互换使用。虽然如此，在概念上对它们的语义区别加以明辨审问依然具有学理和实用的双重意义。[2] 

        首先的问题如何区分“区域主义”(regionalism) 和“区域化”(regionalization)？温特斯（Winters）将regionalism广泛地定义为在若干国家之间执行的“降低贸易壁垒的政策，而不论这些国家在地理上是否接近”。[3] 拉姆勃特（Lamberte）进一步将regionalism明确为“一组国家之间为促进或增强经济一体化之目的而进行的正式经济合作或经济安排”。[4] 与此相对地，regionalization 则指一种“市场推动下的一体化（market-driven integration）”，其推手是各个经济体单边削减贸易壁垒的行为。[5]根据WTO《贸易政策词典》的定义，区域主义是指“政府采取措施在区域层面实行贸易自由化或推动贸易，有时通过自由贸易协定或关税同盟来进行”。[6]依据学理和当代实践，笔者以为，经济区域主义大体可以从以下四方面来定义，即它是一种（1）由政府推动的；（2）促进地区经济一体化的；（3）正式的经济合作措施；并且（4）不局限于一个地理区域。[7] 这个概念将双边主义涵盖在内，并且不论合作各方是否是在一个地理区域内。例言之，尽管中国—智利FTA是位于两大洲的两个国家间的双边协定，它也被广义地认为是一种区域主义现象。实际上，这也是WTO的既定做法，因为在该组织内双边协定也被归类为区域贸易协定。[8]

        更重要的概念是“经济一体化”（economic integration）。经济一体化既是一种经济融合的过程，也指一种（作为结果的）状态。贝拉.巴拉沙（Bela Balassa）对同时作为过程和结果的经济一体化作了如下界定，被称之为“巴拉沙阶段”理论：

“经济一体化……可以表现为代表不同程度一体化的数种形式，包括自由贸易区（free trade area）、关税同盟（customs union）、共同市场（common market）、经济联盟（economic union）和完全经济一体化（complete economic integration）。在自由贸易区里，成员国之间的关税（与数量限制）被废除，但各国都保留适用于非成员国的关税。建立关税同盟意味着不仅取消同盟内存在的对商品流动的歧视，并且成员国对非成员国实施同等的关税。共同市场代表着更高层次的经济一体化，因为被取消的不仅有货物贸易的限制，还包括对生产要素流动的限制。与共同市场相区别，经济同盟除取消对商品和要素流动的限制之外，还要求成员国经济政策在某种程度上的整合（harmonization），以求消除因为不同政策所带来的歧视。最后，完全经济一体化要求实现成员国货币、财政、社会和反周期（countercyclical）政策的统一，并且要求建立超国家的机构，其决定能够约束成员国。”[9]

        巴拉沙阶段论被认为是理解和分析经济一体化不可获缺的工具。但应指出，随着经济一体化在地区和全球不断推进，这一论述已并非全然符合现实。比如，巴拉沙没有提到一体化程度低于自由贸易区的双边或地区优惠安排，而并非所有的协议都能把贸易自由化程度推进到自由贸易区。再者，欧共体和欧盟的经验显示，很难认为在关税同盟之上的一体化阶段到底是属于单一市场，经济同盟，还是完全一体化。[10]

       目前， 国际经济学界关于经济一体化的共识是经过修订的巴拉沙阶段论，包含如下：[11]

• 优惠贸易安排（preferential trade arrangements）：[12]
• 自由贸易区
• 关税同盟
• 经济联盟
• （完全一体化）[13]

      毫无疑问，自由贸易区和关税同盟是最典型的两种一体化形式，其规范依据主要是GATT第24条。[14]

        经济一体化要通过贸易协定来达成。在WTO的规则、关于WTO的浩如烟海的著作文献、以及本文中， “区域贸易协定”和“自由贸易协定”频频出现。遵照WTO的现有做法，本文不对这两种加以区分。简单地说，所有的自由贸易协定都可被泛称为区域贸易协定, 本文中这两个词语被当作同义词使用。此外，本文以对双边贸易协定不加特别区分，它们也被一概认为是区域贸易协定。

        就一体化的方式而言，这个过程有着不同的进路。马赫鲁普（Machlup）区分三种一体化进路：第一种是经济部门一体化（sectoral integration），专指仅发生于特定行业或经济部门的一体化进程；第二种是功能性一体化（functional integration），指通过价格机制追随和配合市场活动而进行的一体化，通过各个行业逐个开展；第三种是制度一体化（institutional integration），是通过对国内和国际制度的调整和改变而推进一体化。[15]一般而言，部门及/或功能一体化被认为是“市场推动”(market-driven) 的，而制度一体化被认为是“政策推动”(policy-driven)的。据此衡量，欧洲经济一体化被认为主要是表现为制度上的一体化，因为它在早期阶段就创设了超国家的欧洲组织机构（理事会，委员会以及欧洲法院），这些机构通过设计和执行强有力的制度主导了欧洲一体化进程。与此相较，东亚一体化主要为市场所主导，表现在东亚形成了以中国和日本为中心的贸易和投资的产业群链，使各国之间形成了相当强的经济依赖关系。[16]然而，鉴于东亚复杂的政治格局，在此区域建立超国家组织目前相当困难。

        辩证地讲，这种貌似清晰的两分法并不准确，甚至具有很大的误导性。就欧洲的情况而言，它并不仅仅是“政策导向”的统一。自产业革命和资本主义在欧洲发展以来，欧洲已经在经济上为彻底一体化准备了数百年时间。市场的力量在这一过程中的作用绝不能低估。举例而言，如果以区内贸易量作为一体化程度的一个指标的话，在1992年西欧十五国达成单一市场之前早就实现了区内贸易量占总对外贸易50%这一标准。另外，尽管有强大的市场力量，东亚一体化的程度目前还处在较低层次。如果东亚各国之间如果不进行制度设计上的国际协作，要实现本地区高程度的一体化恐怕没有太大的希望。[17]

三、区域主义的全球发展及大国态度的转变

（一）    区域贸易协定的全球发展趋向与特点

          经济与贸易的区域主义正处在一种“疯长”的状态中。根据WTO区域贸易协定委员会（Committee on Regional Trade Agreements, CRTA）的统计，截止2006年10月15日，成员方已经向WTO通报了366个区域贸易协定。[18]相较而言，在1948-1994这四十多年的时间里，关贸总协定总共才收到124项通知。到目前为止，除了蒙古外，所有WTO成员方都是一个以上FTA的缔约方，有的则高达二十多个。到2006年9月为止，正在生效的区域贸易协定达211个。[19]

       贾格迪施•巴加瓦蒂（Jagdish Bhagwati）将区域主义的发展分为两个历史阶段。第一代区域主义（the “First Regionalism”）产生于20世纪50年代，表现为欧洲经济共同体的创建和一系列FTA设想的提出，如泛太平洋自由贸易区（Pacific Free Trade Area）、拉美自由贸易协定（Latin America Free Trade Area），以及中小发展中国家间的一系列FTA设想。20世纪60年代末，除了欧洲共同体和欧洲自由贸易联盟（European Free Trade Association）成为事实外，多数其他的FTA设想都以失败告终。第二代区域主义（the “Second Regionalism”）兴起于20世纪80年代，其背后推动的主要力量是美国等西方大国。[20] 关于第二代区域主义的命运，对区域主义持坚定反对立场的巴加瓦蒂承认：“那些熟悉历史的人这次可能会犯一个反向的错误，认为区域主义会再度失败。我相信，对区域主义复兴原因的縝密分析表明，区域主义这次会持续下去。”[21]

        克劳福德和菲奥伦提诺（Crawford 和 Fiorentino） 注意到当今区域主义的动向有四大特点：[22]第一，全球的广泛参与。即使传统上依赖多边贸易体制的国家现在也把区域贸易协定作为本国对外经济政策的重心。有些国家把区域协定提升到了和多边贸易体制等同的位置，许多国家将区域主义作为最优先的对外经济政策选项；第三，区域协定的内容变得日趋复杂，并且包含多样的监管规则，在很多方面超越了多边贸易协定涵盖的传统领域，包括了投资自由化及其保护、贸易便利化、服务贸易、金融合作、知识产权保护、劳工和环境标准、竞争政策等；第三，较之以前的区域主义，当代区域主义的一个重要支撑是发达国家与发展中国家间缔结了众多协定，以及一些重要的发展中国家间缔结了协定（后者为当代南南合作提供了一个重要模式）；第四，区域协定既在迅速扩展，又在走向合并，即新协定如雨后春笋般地产生，而一些大地域层面的协定也在酝酿之中，有可能最终整合小的双边或者多边协定，形成如“亚洲自由贸易协定（或者东亚自由贸易协定）”、“南美自由贸易协定”、“欧洲自由贸易协定”等这样大洲级别的自贸区。

        就世界各地理区域的情况来讲，欧洲区域协定的集中度（concentration）最高：欧盟和欧洲自由贸易联盟几乎涵盖了所有欧洲国家，也吸收了众多的小协定，从而使欧洲双边或复边自贸协定的数目大大减少。在西半球（包括南、北美洲），最重要的两个自由贸易安排是北美自由贸易区（NAFTA）和南方共同市场（MERCOSUR）[23]。此外，中美洲共同市场（Central American Common Market，CACM）、安第斯共同体 （Andean Community, CAN）和加勒比共同体（Caribbean Community, CARICOM）也是美洲活跃的区域经济组织。西半球目前最为宏大的地区一体化工程是有关建立“美洲自由贸易区” （Free Trade Area of the Americas）的谈判，其目标是建立涵盖除古巴外所有南北美洲国家的自由贸易区，但目前看来步履维艰。[24]

        近年来亚太地区[25]成为了签订FTA最活跃的区域：虽然没有欧盟或者NAFTA这样大的板块，但双边协定和小型的地区协定数量之多及订约速度之快，为其他地区所不及。新加坡是全球及亚洲在缔结FTA方面的领头羊，迄今已经缔结了11个FTA，并正在谈判16个FTA。[26] 传统上对多边主义甚为依赖的国家如日本、韩国、印度和中国近年来也开始缔结FTA。在地区和次地区层面上，东盟自由贸易区（ASEAN Free Trade Area，AFTA）和南亚自由贸易协定（South Asian Free Trade Agreement, SAFTA）是两个比较成型的区域自由贸易安排，不过在具体的区域内贸易与经济表现上形式大于实质。[27] 尽管如此，本地区关于地区经济一体化的研究已经进入了“思想活跃期”，正在被热烈讨论的提议主要包括：（1）亚太自由贸易区（在亚太经合组织APEC的旗帜下建立）；（2）东亚自由贸易区（东盟10国加上中国、日本、韩国）；（3）泛亚洲经济区，涵盖所有的亚洲国家，[28] 以及（4）东北亚自由贸易区，由中国、日本和韩国组成。

        从前苏联中独立出来的中亚国家目前正在用区域和双边贸易协定发展彼此间的经济联系，取代原来的自上而下的政治架构。 [29] 除了松散的“独联体自由贸易协定”，吉尔吉斯坦、俄国、白俄罗斯、哈萨克斯坦和塔吉克斯坦还成立了一个关税同盟。如下文将要论及，对于中国而言，加强与中亚国家的贸易投资交往具有非同寻常的经济和地缘战略意义。

        关于区域主义在全球的图景，也应该重视各种跨区域的协定。亚洲、非洲、拉丁美洲、欧洲以及太平国家，在本区域内推进一体化的同时也将触角伸到区域外国家。各贸易国同区域外国家缔结FTA的数量及内容的深度与广度并不亚于区域内协定，这些协定共同在全球范围内形成了一个自由贸易的绵密网络。

（二）     区域贸易协定的兴起：大国态度的转变及其影响

      大国的协调和竞争对形成全球贸易政策的发展方向起到主导性作用。[30] 虽然一些小国（如新加坡）能够看准时机抢先引发区域主义的风头，但形全球性区域主义浪潮还有赖于各贸易大国政策的调整和转变。对中国而言，了解其他大国在这一问题上的立场和态度是了解自身所处的相对地位并在国际互动中形成自身区域主义战略的必要条件。为此目的，本文着重探讨美国、欧盟、日本、印度和中国本身的区域主义政策演变。

        1．美国

        关于区域主义对美国贸易政策的影响，理查德 . 范伯格就此作了精辟的总结：

“美国的贸易政策正在经历急剧的转变。这个国家在过去几十年来一直是全球多边主义的带头鼓吹者，它在过去几十年来一直出于认为区域安排具有歧视性、低效率和潜在性地导致[全球贸易]分裂而对其持有怀疑甚至有时候是敌视的态度，但是现在它也急急地加入了双边和地区贸易安排的浪潮。”[31]

      范伯格认为，美国近年来对FTA的热衷只是“赶时髦”。[32] 但事实并非如此，美国参与并且事实上主导的NAFTA是新区域主义时代最大、最有影响力的区域协定，也是引发其他区域各种协定的主因。从美国的角度来说，NAFTA并不是美国主动追求的结果，而是应加拿大和墨西哥的强烈请求。然而，是否参与区域主义是以结果而论的，并不以当初美国是否“主动”为标准。不过，相比当初启动NAFTA时的谨慎态度，现在的美国在主动推动FTA方面的气势确实不可同日而语了。

        如果说克林顿总统时期批准了NAFTA、与约旦缔结FTA及宣告启动美洲自由贸易协定谈判的愿望尚属“小打小闹”的话，小布什总统任内在签订双边协定方面可谓大刀阔斧。在2002年国会通过对总统的贸易促进授权法案（Trade Promotion Authority Act）后，美国已经与澳大利亚、巴林、智利、中美洲国家及多米尼加、以色列、约旦、摩洛哥、新加坡、阿曼等签订了FTA，并正在与马来西亚、韩国、泰国、哥伦比亚、南部非洲关税同盟、巴拿马、厄瓜多尔、秘鲁、阿联酋等谈判新的协定。要求或者被要求与美国商谈FTA的经济体还包括玻利维亚、埃及、新西兰、巴基斯坦、菲律宾、斯里兰卡、乌拉圭和中国台湾省。在地区层面上，除NAFTA外，美国也在积极推动泛美洲FTAA的谈判，设立了专门项目推动和参与中东自由贸易区和东盟一体化的进程。[33]

        二战后的多边贸易体制基本上是在美国的主导下建立起来的，而美国长期以来也是多边体制的“护法”。美国转向区域主义的原因何在？这种转变对多边主义产生何种影响？小布什政府将区域主义定为贸易方面的基本政策是否意味着美国放弃了多边主义，或至少将多边主义至于双边主义之下？小布什的首任贸易代表佐立克 （Robert Zoellick）在2001年上任之初的宣示大致反映了美国的动机和态度：

“美国在[双边和地区]贸易协定发展浪潮中的缺席伤害了我们的出口商……如果其他国家前去签订自由贸易协定而美国无动于衷，我们就必须责怪自己。我们必须回到这场游戏中并且名列前茅，而且我们现在就处在这样做的情势。在未来的年月，美国将会追求签订一定数量的地区贸易协定，虽然这样做并不是为了排除全球贸易谈判和WTO的进程。事实是，美国朝多个前线行进会增加我们在全球谈判回合的筹码，正如克林顿政府利用北美自由贸易协定和亚太经合组织迫使欧盟去完成GATT的乌拉圭回合谈判一样。”[34]

       2. 欧盟

        欧盟很早就拥抱了双边主义和区域主义。早在2004年欧盟东扩以前，[35] 它就已经与111个国家签订了双边或地区贸易协定。[36] 原欧盟贸易专员帕斯卡尔 . 拉米曾经不无得意地宣称，“在过去五年中，欧盟与南非、墨西哥、智利、克罗地亚、前南斯拉夫的马其顿共和国以及众多地中海国家（如约旦、突尼斯、以色列、摩洛哥、阿尔及利亚、埃及和黎巴嫩）完成了新的自由贸易协定的谈判，与南方共同市场、叙利亚、海湾合作组织的谈判也在进行当中。”[37]

        依据世界银行2005年出版的一份关于区域主义的专门报告，贸易协定已经成为欧盟的一个对外政策工具，在苏联解体后尤为如此。[38] 具体而言，不能简单地认为欧盟缔结众多协定旨在追求双边或地区主义。很大程度上，这些协定旨在配合特定时期欧盟的整体政治和经济政策。比如，所谓“欧洲协定”(Europe Agreements)，由东欧国家同欧盟个别签订，主要旨在规范这些国家的贸易法规和政策，为其最终加入欧盟作准备。欧盟—地中海国家协定（Euro-Mediterranean Agreements）则着眼于在2010年之前建立一个类似NAFTA的巨大自由贸易区。所谓“伙伴与合作协议”(Partnership and cooperation Agreements)系针对俄罗斯国及其他新独立的前苏联加盟共和国，旨在保持欧盟东部边境的稳定和扩大对俄贸易。2000年之后，欧盟又发展出一种新类型的“经济伙伴协定”（Economic Partnership Agreements），用于取代欧盟（或欧共体）和非洲、加勒比和太平洋国家（ACP）间的优惠贸易安排。[39] 值得注意的是，欧盟的FTA多为同发展中国家签订，这为南—北合作的区域贸易协定提供了一定的范例。

        3. 日本

        长期以来，日本是追求多边主义的典范，直到进入21世纪以前，即使是在欧美国家竞逐FTA的高潮时期，日本也没有参与任何双边或地区性贸易安排，且据称在日本“甚至连与之相关的舆论也甚少见诸于媒体”。[40] 据介绍，日本直到1999年才有了改弦易辙的倾向，起因是内阁总理大臣收到一份题为“积极推进签订自由贸易协定”的建议书。[41]  2002年11月12日，外务省在其经济事务局之下设立专司自由贸易协定/经济伙伴协定的机构，并成立了由外务省副大臣牵头的自由贸易协定/经济伙伴协定总部，负责协调日本在区域贸易协定方面的政策。[42]日本现在已经与新加坡、墨西哥、马来西亚、菲律宾和泰国签订了FTA，与东盟签订了FTA框架协议，并且与韩国、印度尼西亚、智利等国开展FTA谈判，也开始与海湾合作组织（Gulf  Cooperation Council）、澳大利亚、瑞士等展开了建立FTA的前期讨论。[43]

        根据日本政府公布的FTA战略，签订FTA旨在那些WTO所没有涵盖的领域及WTO贸易自由化所不能达致的层面加强日本与经济伙伴的关系。[44] 日本政府特别强调FTA“全面性、灵活性、选择性”。[45] 在全面性方面，日本特别得意于自己的“经济伙伴协定”（Economic Partnership Agreements, EPAs）。外务大臣麻生太郎在一次关于经济外交的著名演讲中称，日本的EPAs所涉内容比FTA更深更广：[46]

“如果我们看它们[FTAs 和 EPAs]之间的区别，FTAs处理的事项是诸如降低货物关税或者在服务贸易中去除对投资的限制。鉴于FTA还是基于国家边界的存在而建立的，我们可以说它是20世纪遗下的旧物 … 与此构成反差，在日本所竭力推动的EPAs中，谈判的各国共同迈进到下一个阶段，例如，设计能使投资安全进行的框架，或者发展确保知识产权保护的机制。其后果是，在制造业内产生供应链网络，以及投资双向加强流动 … 此外，如你能看到的促进特定领域具备资格的专业工人交换这个例子，显而易见EPAs是基于经济的角度开展的，在这里国家边界不再存在。”[47]

        不过，以美国所缔结许多FTA为代表的新区域主义时代的FTA多数都属于麻生所描述的这种综合性协定，虽然仍然冠以FTA的名称。从这个意义上说，日本的EPA并没有独创性和特殊性可言。

        4.   印度

        虽然作为一个大国，至少迄今为止印度的国际贸易在全球国际贸易中并不占重要地位，其贸易量在全球排名在30名左右。且不论美国、欧盟及日本，即使是中国的货物贸易在世界货物贸易中的分额也是印度的6倍。不过，印度的国际贸易地位不容忽视：第一，对外贸易潜力极大，增速也非常快。2005年，印度货物进出口的增速分别是37%和35%。与1997-1998年度相比，印度与东亚国家的贸易在2003-2004年度增长了一倍；第二，印度的服务贸易发展很快。2004年的增长率是60%左右，而2005年的增长率是75%，世所罕见。在2001年之后的五年内，印度在世界服务贸易中的排名从第19名飞升到第10名。此等增速如能持续，印度可能在不久的将士将超越众多国家，包括中国，成为服务贸易的大国和强国。[48]

        20世纪90年代以来，印度在区域贸易安排方面相当活跃。在南亚次大陆，印度是“南亚自由贸易区”（SAFTA）及“孟加拉湾多行业技术与经济合作组织”（BIMSTEC）的核心成员。在双边层面上，印度与东盟签订了FTA框架协定，与斯里兰卡、新加坡、泰国签订了FTA，并已经与众多其它国家和地区或者展开谈判，或正在合作研究缔结FTA的可行性。[49]

        5.   中国

         改革开放以后，中国始终追求多边主义。同日本一样，在进入21世纪前，中国没有签订过任何双边或地区性FTA。中国政策的转向发生在其成为WTO正式成员的不久前：[50]2000年11月25日在新加坡举行的第四次中国—东盟领导人会晤（10+1）峰会上，原国务院总理朱镕基指出“从长远看，中国与东盟国家还可以进一步探讨建立自由贸易关系问题”。[51] 经过一年的专家组磋商，2001年11月中国—东盟领导人峰会决定开展FTA正式商谈，2002年的峰会上双方正式签署了《中国— 东盟全面经济合作框架协议》（Framework Agreement on the Comprehensive Economic Co-operation between ASEAN and China, 简称“中国—东盟框架协定”），总体确定了中国—东盟自由贸易区的基本架构。[52] 2004年双方签订的《中国—东盟全面经济合作协议货物贸易协议》和《中国—东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》丰富了“框架协定”的实施内容和制度架构，使得中国—东盟自由贸易区成为东盟展开的自贸谈判中进展最快、成效最丰富的一个。

       中国大陆与香港和澳门缔结的“更紧密经贸关系安排”（Closer Economic Partnership Arrangement，CEPA）是中国大陆作为WTO成员与其它WTO成员之间签订的另两个具有实质内容的FTA。[53]“安排”的主题文件在2003年成立后，双方又在此后的三年中每一年度签订了补充协议，逐步扩大对香港和澳门货物和服务的市场准入。[54] 

        2005年11月，中国与智利缔结了FTA，该FTA已经于2006年10月1日正式实施。[55]根据该FTA，十年内占两国税目总数97%的产品将分阶段降为零关税，双方同时承诺开展服务贸易和投资的谈判。

        中国目前似乎已经像美国一样，将区域主义确定为基本的贸易政策。2005年4月，中国与巴基斯坦启动了中巴自贸区谈判，并先行签署了《中巴自贸协定早期收获协议》，据此双方就某些产品立即互相提供减免关税待遇。2006年11月，中国与巴基斯坦正式缔结了FTA。中国于2002年加入了联合国亚洲及太平洋经济社会委员会主持下的《曼谷协定》（2005年11月2日正式更名为 《亚太贸易协定》）。[56]目前，中国已经开启了与澳大利亚、新西兰缔结FTA的谈判，[57] 有望在两年内和这两个发达国家达成全面的FTA协定。[58] 此外，中国也开始和海湾合作组织、南部非洲关税同盟等展开了正式谈判，并正在寻求和日本、韩国、冰岛、印度以及中亚的上海合作组织成员国签订FTA的可行性。[59]

四、 区域主义的兴起的原因

        虽然区域主义和区域经济一体化主要是通过“自由贸易”协定的手段开启和实现，但实践和理论都表明，没有理由认为经济因素在各贸易国竞相签署FTA唯一的决定性因素。韦勒（Whalley）精辟地指出，若干其他因素可能还重于经济因素，如锁定国内已经实现的经济改革的成果（从而防止保守派反扑）；为多边谈判中本国的立场增添筹码；小经济体试图保障对大经济体的市场准入和巩固政治与战略联系等。[60]

（一）  经济原因

        本文这一部分关心的不是区域协定对多边主义或者第三方的影响（这个问题将在本文第五部分展开论述），而是从协定参加国的角度研讨区域主义的经济好处。区域协定也许（或者必然）对多边体制和第三国造成经济上的伤害，但如果它能为参加国带来很大的经济利益，这些国家很少会因此对签署协定犹豫不决，而第三者也很难责怪参加国，尤其当后者声称第三国也完全可以自由缔结FTA的情况下。在不考虑第三方利益的情况下，下列经济方面的考量对贸易国参与区域贸易协定起到了明显的推动作用：

1． 设若多边自由贸易是全世界所有国家的“最优”（first-best）选择，在多边谈判几乎完全停止不前的时候或者不能采取更深更广的自由化措施时（即“最优”完全求之不得），区域主义不失为由原来的“次优”（second-best）选择升格为当时情形下的最优。

        基于比较优势的原理，主流经济学仍然认为只有全球层面的自由贸易才能实现世界各国利益的最大化。[61]  假定我们完全承认这一论点，[62] 也不得不面对铁的事实，即多边贸易谈判，尤其WTO多哈回合谈判停滞不前。[63] 在此情况下，通过FTA进行双边或地区层面的贸易投资自由化，可以让参加国继续推行自由贸易并享受其好处。此外，多边谈判参加国太多，利益纠葛复杂，有些国家愿意进行深度和广度更大的自由化和经济一体化，包括除掉所有的贸易壁垒，但其他一些国家则完全反对之，FTA因此也给那些心愿相同的国家提供了共同行动的渠道。[64]

2． 区域贸易协定具有的贸易创造效应能够扩大参加国之间的贸易，从而提高福利。

        自雅各布•维纳（Jacob Viner）发表《关税同盟问题》[65]以来，国际经济学的主观观点认为FTA具有“贸易创造”（trade creation）和“贸易转移”（trade diversion）两种可能：前者指因为贸易壁垒的废除，一个成员国可以放弃本国生产成本较高的某种产品的生产，转而从其他能以较低成本生产同类产品的成员国进口，从而带来区域内资源的优化配置；后者指因为区域内贸易壁垒的消除或减少，一成员国（虽然原来从区域外的生产成本较低的第三国进口某项产品），现在能以较低价格改从另一成员国进口，尽管后者的生产成本还是高于第三国。[66]显然，贸易转移导致一种低效率的资源配置，在经济上形成了对多边体制的挑战。但是，如果不考虑对多边体制和第三国的影响，对贸易创造的认知或者仅仅是“期盼”都能成为缔结区域一体化协定的动力。具体到中国参加的贸易协定，关于中国—东盟FTA可行性研究的一个专家组报告[67]指出：

“在东盟和中国之间消除贸易壁垒可以降低成本，增加区域内贸易和提高效率。这个自由贸易区会导向基于比较优势的生产分工。当一个成员的国内生产被来自另一成员的更低成本的进口所取代时，就会产生贸易创造。当资源流向那些能够更能发挥其效率和生产率的行业时，两个地区的实际收入都会增加 …. 东盟秘书处利用Global Trade Analysis Project (GTAP) 模式推导出的结果表明，东盟-中国自由贸易区将使东盟对中国的出口增加48%，而中国对东盟的出口将增加55.1%。自由贸易区将把东盟的国民生产总值提升0.9的百分点或者54亿美元，而中国的国民生产总值会扩大0.3个百分点或者22亿美元。”[68]

3． 对于中小型经济体来说，区域贸易协定和经济一体化可以聚集资源，形成规模经济，从而克服“小”的种种不足，提高竞争力。

        如果市场太狭小，企业就无法扩大生产享受规模经济降低边际成本的好处 - 换言之，在一个狭小的市场里规模经济的好处只能被少数垄断企业独享，而这自然是资源的不良配置。世界银行2000年关于区域贸易集团的一份报告指出，[69]自由贸易协定在此可以起到相当的积极作用，因为它将几个市场合并在一起，并且使得来自不同国家的生产和服务提供商能够在一个较大的市场上竞争，这至少带来了以下三点好处：

第一是任何经济学教科书都会指出的“金科玉律”，即随着企业数量增多，竞争加剧，企业自然会降低价格和提高服务质量，从而使消费者获益。[70]

        第二是企业可以充分利用规模经济的好处。在特定规模的市场和竞争之间总是存在着一种利弊转换（tradeoff）：如果企业规模大，则企业数量变少，从而削弱市场竞争。扩大市场可推动转换向另一个方向发展，从而使得大规模的企业与高度的竞争可以同时存在。[71]

        第三是企业效能的提高。缺乏市场竞争的环境容易产生所谓“X-非效率”（X-inefficiency），即垄断性企业机构庞大、组织关系复杂、内部层次繁多，加之现代企业的所有权与经营权分离，容易导致管理者和员工“故意”不去实现利润最大化以谋求个人的最大利益。贸易一体化协定增强了竞争强度，会促使企业去除内部的低效率，提高产出和生产率，进而提高整体社会福利。[72]

4． 贸易协定和一体化可以吸引更多的外来投资。

        区域贸易协定在吸引外来投资方面的效果非常明显。外国企业在选择如何向特定市场提供产品时必须在两种选择之间权衡得失，即到底是出口还是在当地建厂销售，其间企业所考虑的种种因素，除了常规的商业和法律环境之外，关税与国民待遇也非常重要。贸易协定通常有免除或大幅度降低关税的措施，并且清除各种投资障碍，从而降低交易成本。世界银行2000年的报告指出，有充分的证据表明地区一体化协定有助于吸引外资。[73] 施夫和温特斯的研究也说明，[74]地区贸易协定更容易吸引外来投资而不是协定缔约方间的互相投资，这是因为协定缔约方本来就可以立即享受市场合并和贸易壁垒消除的好处，而第三国则需要进入这个市场才能获益。此外，如果是发展中国家和较为发达的国家签订协定，则前者更能从这种协定中获益，因为通常是发展中国家在劳动力成本和自然资源方面更具有比较优势。[75] 一个例子是，NAFTA的签订极大地刺激了外资流入墨西哥：1994年，在墨西哥生产的汽车只有48%来出口到美国，而1997年时这一比例达到80%。NAFTA建立之后，日本将它在加拿大和美国的投资转向了墨西哥，虽然其产品仍然主要面向加美、加市场。[76] 随着MERCOSUR的建立，流入其成员国的投资从1991年的35亿美元急速增至1996年的180亿美元和1998年的380亿美元。[77] 关于涉及到中国的贸易协定，中国—东盟专家组的研究报告指出：

“东盟-中国自贸区的建立也应当会吸引更多的外资流入本地区。不仅东盟和中国的公司会更愿意在一个一体化的市场内投资，随着市场风险和不确定性因素的减少，来自美国、欧盟和日本的公司，基于拓展亚州市场的兴趣，也会被吸引到这个一体化市场。[总之，] 东盟与中国的一体化可以吸引更多的外国公司，而不论东盟还是中国市场单独都做不到这一点。”[78]

（二）区域贸易协定的安全、战略与国内政治和政策动因

        区域协定形成的原因大体可以分为经济和政治两类。[79] 上文已经讨论过了纯经济性的原因。应该指出，两代区域主义的实践表明，贸易国之间缔结FTA很少是基于纯粹的经济原因，尽管经济是决策者考虑的一个重要因素。但在多数情况下，国家安全、国际政治关系、国内政策目标和政治意识形态可能是促使当事国缔结区域协定的更重要的原因。[80]

1． 国家与地区安全是区域主义的主要考虑之一

       贸易与和平之间具有关联性是自由主义国际关系理论长期坚持的观点，其理论依据有二：如果两国间有较强的经济和贸易联系（这种联系通过贸易协定会更加增强），就会使军事冲突的成本变高；贸易协定的谈判和执行为政府决策人员和政治官僚提供了接触和沟通的渠道，增进互相了解，从而消除双方关系中的不确定性。[81] 在这方面，欧洲作为世界上最大的经济一体化区域提供了最好的例子。1951年《建立欧洲煤钢共同体条约》序言规定其旨在“通过设立一个经济共同体，从而为欧洲曾经互相血腥厮杀的各国人民未来建立更深入广泛的共同体打下基础。”[82] 欧共体的缔造者甚至认为经济一体化将使战争变得“事实上不可能”。[83]  南美洲的一体化建设也是基于同样的考虑。世界银行2000年的报告指出，阿根廷和巴西的军事统治强人长久以来互相视为威胁，因此在20世纪80年代中期签订了关于钢铁和汽车贸易的协定，以缓解矛盾，而《南方共同市场协定》更是为了强化这种手段。巴西前财政部长在评价MERCOSUR在安全方面的作用时指出：

“[巴西和阿根廷]都是从军人政府时期过度过来，在此期间双方摩擦不断关系相当紧张……因此极有必要从经济领域的协议开始合作以创造一个更为积极的外部环境使得对军事核心项目的约束成为可能，并且以合作来取代对抗。”[84]

         中国—东盟自由贸易区的设想提出后，不少评论者认为其中安全考虑颇为明显。[85] 东南亚是一个国际关系复杂的地区，中国与多个东南亚国家之间存在着领土纠纷，甚至有时发生武装冲突。此外，随着中国的迅速崛起，一些东南亚国家担心中国以单边手段（包括武力）解决双边纠纷。在这种情况下，建立中国东盟自由贸易区有助双方在安全方面建立互信。东盟新闻发言人对中国和东盟的意图作了如下解释：

“中国需要一个友好的环境持续其经济发展，这与东盟的战略需要并不矛盾……中国希望被看作国际社会中一个负责任的成员，一个准备接受国际社会通行规则的国家 ……就东盟而言，除了在地区活动中与中国交往外别无选择。中国无论在政治、安全方面，还是作为正在崛起的经济强国，都是一个重要邻居。”[86]

        东盟的立场和实践表现出区域协定常常成为小国寻求生存和安全的手段，具体表现为：(1) 小国通过与大国缔结贸易协定，锁定与后者的经济同盟关系；(2)小国之间形成自由贸易区或与域外大国建立自由贸易关系，以抗衡地区强权。比如，海湾合作组织的建立据认为就是为了遏制伊朗和伊拉克的在该地区的影响力，而中东欧国家在冷战后纷纷与欧共体（后为欧盟）签订FTA据认为旨在预防俄罗斯的影响。[87] 在新加坡积极努力签订的美国—新加坡FTA据认为是新加坡旨在通过大力支持美国保持和强化其在亚洲的经济和政治存在，以抗衡其他大国。[88]

2． 区域贸易协定作为一种地缘政治与战略手段

      地缘政治与国家战略是比国家安全更高层次和更广泛的概念。国家在国际关系和地缘政治中的战略当然涵盖国家安全，但战略有着更多的内容，包括国家的综合发展和综合实力的提高、国家在国际上（主要大国间）的相对位置、国家影响世界和地区事务的能力及国家将本国利益最大化的能力。国际政治中大国的举措，无论其本意如何，常常被认为是具有战略考虑。以中国—东盟自由贸易区为例，尽管中国以“和平睦邻”为号召，但一些大国及其代言人却将此解释为中国建立地区霸权的行动。《远东经济评论》的一篇文章声称，尽管中国-东盟协定对东盟的影响不一而论，“但对中国而言……这里面有着比贸易更多的东西。对北京来说，与东亚邻居建立更紧密的经济联系也是以美国和其他主要经济强国的利益为代价树立起中国的地区影响和领导地位。如日本学者宗像直子（Naoko Munakata）认为，‘中国……希望通过联合亚洲国家，在某个时候形成与美国和欧洲力量对等的强权。’”[89]

        无须否认，在很大程度上还是奉行丛林法则的西方社会及在西方主导下的国际秩序中，这种基于实力和本国利益最大化的考虑问题方式实际上是一种思维常态。以NAFTA为例，虽然其经济面似乎强过政治面，但对于美国的决策者来说，NAFTA的战略意义是首要的。美国前国务卿基辛格在评论NAFTA在美国国际战略中的作用时指出：

“整个西半球的自由贸易体系，以NAFTA为起步，将使美国居于无可争议的领导地位。如果1993年GATT乌拉圭回合谈判确定的原则能够付诸实施，西半球将成为全球经济成长的主要参与者。如果出现有歧视性的区域集团占上风，西半球挟其广大市场，也可以有效地与其他区域贸易集团竞争；的确，NAFTA是预防竞争的最佳办法，如果发生竞争，也可在竞争中获胜……在美国经常不得不于价值观和需要性之间力求均衡的世界里，我们发现理想与地缘政治目标竟在西半球充分契合……。”[90]

3． 区域贸易协定的国内政治与政策动因：锁定改革成果及政治制度建设

        区域主义的实践表明，贸易协定可以被改革者作为“锁定”（lock-in）改革成果的理由。贸易优惠是一种双边行为，如果本国取消对别国的优惠，就可能面临别国的贸易制裁，因此一旦加入这种优惠安排推行贸易自由化，就很难再回头。区域集团也可以用来锁定非贸易类的经济措施。世界银行2000年的报告指出，尽管表面上NAFTA是一个贸易协定，但背后的真正目的是锁定墨西哥政府在此前已经大规模推展开的经济改革政策。美墨双方的默契是，如果墨西哥持续期经济改革，就可以保有对美国市场的准入，也可以得到美国的援助。从美国的角度说，是希望墨西哥推行经济改革以维持经济增长，从而减轻对美国的移民压力。[91]

        区域贸易协定也可能被用来推行政治制度建设和推广政治意识形态，典型的例子是欧盟。如前所述，欧盟同发展中国家和中东欧国家缔结的FTA多数规定有政治性条款，据此要求这些国家进行政治和/或人权制度的改革。区域贸易协定的这种作用在拉美似乎也可以找到例证：1996年，有传言说巴拉圭军方试图实施政变，MERCOSUR四个成员国的总统在美国和美洲国家组织的支持下，发表联合声明称民主体制是MERCOSUR成员国的必要条件。两个月后，MERCOSUR修订了其宪章，正式排除“放弃共和体制”的国家加入。智利和玻利维亚只有在接受民主体制后才被接纳。[92]

（三）  多米诺骨牌效应、“被排除的恐惧症” 以及“不参加的成本”

        区域主义兴起的第三方面的原因主要是前边两个（经济和政治）原因综合作用的结果。巴德温（1993）指出区域主义的扩展是一种“多米诺骨牌”效应的结果，而并非多边主义失效所产生。[93] 基本上讲，由于邻国或别国之间签订区域协定会伤害本国出口商的利益，从而改变本国的政治经济学上的“平衡”，引起本国出口商推动本国也加入此类协定或推动类似协定。

        世界银行2005年《全球经济展望》指出，虽然区域主义的经济影响非常难以评估，但有一点是肯定的，即被排除的国家总是会遭受损失。[94] 对于协定外的国家或地区来说，要承受“不参加的代价”（cost of non-participation），由此产生“被排除的恐惧”（fear of exclusion）。即使是美国这样巨大的经济体，对此也非常警惕。杰佛里 . 肖特（Jeffrey J. Schott） 在2001年在国会作证时警告指出，涉及美国的贸易伙伴但却没有美国参加的自由贸易协定主要会在两方面损害美国的利益：第一，任何FTA都具有歧视非成员方的性质，美国企业因此要付出更高的交易成本（包括更高的关税）；第二，FTA通常涉及到复杂的贸易标准（如原产地规则等），这些标准可能成为更大规模的协定和谈判的先例。如果美国不参加，就不能影响这些标准的制定，从而成为标准的被动的跟随者。此外，更高的代价也许在于美国因此而失去的“贸易创造”利益。[95]  正鉴于此，阿兰•温特斯（L. Alan Winters）形象地把区域协定比喻为：他们就像你邻近街区的黑帮，你尽可以不喜欢他们，但为了你自己的利益，最好成为他们中的一员。[96]

五、区域主义对多边主义的挑战：以经济、法律体制及资源为中心

        区域贸易协定对以WTO为代表的多边贸易体制的挑战具体表现在三个方面：(一) 经济上，区域贸易协定可能产生“贸易转移效应”，从而降低全球福利；（二）体制上，包括法律方面，确定区域协定的合法性对WTO来说是一个尚不能应付的挑战；（三）人力资源方面，区域协定的谈判可能占用贸易国用于多边谈判和自由化的资源，从而使多边体制无从继续前进。以下的分析将说明，某些“挑战”可能不能称之为挑战，而是对多边体制的补充；但在其他方面，区域主义的勃兴确实对多边体制构成了威胁，后者的反应迄今为止可以称得上是无可奈何、不知所措。

（一）  区域贸易协定的“贸易转移”和“以邻为壑”效果：存在吗？能证实吗？

        根据维纳的《关税同盟问题》，至少在理论上，优惠性贸易协定可能具有“贸易创造”（trade creation）和“贸易转移”（trade diversion）两种效果，前者有助于全球福利增长，后者体现了资源的错误配置。[97] 在此之前的经济文献均认为任何形式的自由化，不管是双边、地区还是多边性质的，都能带来福利增长。[98]

        基于比较优势的自由贸易的原理是，生产应该在最能发挥资源效用、生产成本最低的地方进行，这样才能最大限度地利用资源和增进全球福利。在上边的例子中，因为区域协定的原因，效率低的美国电视行业可以扩大生产和销售，而效率高的日本电视行业则必须减产，这种贸易转移效应明显会削弱全球福利。

        著名经济学家克鲁格曼指出，由于贸易转移，区域贸易协定也可能产生“以邻为壑”的效果，威胁多边贸易体制所保护的全球福利。[99] 两个国家建立关税同盟（或自由贸易区），因为贸易转移的存在，会提升该两国的贸易条件, 而使第三国的贸易条件变得恶劣。此外，几个贸易集团之间彼此“以邻为壑”会加剧贸易战的可能性，从而使所有方的利益受损。[100]

        虽然这些理论上的模型分析能够说明区域协定的消极经济影响，对于多边主义的支持者来说，现实世界中“贸易转移”的证据却十分地不充足，且现有的证据不太具有说服力。事实上，在经济学界绝对没有广泛接受的关于任何区域协定 – 或者现有的区域协定总体上 – 具有贸易转移效果。[101] 举例说，关于欧盟扩大（接纳希腊、葡萄牙和西班牙）的经济影响，巴尤米和艾钦格林（Bayoumi and Eichengreen）的研究发现没有任何贸易转移的例子，而魏和佛兰克尔（Wei and Frankel） 则发现存在着“大规模的贸易转移”。[102] 按照美国前财长部长劳伦斯. 萨默斯（Lawrence Summers）的说法，对于整个多边体制来说，即使是具有贸易转移效果的区域协定也是益处大于坏处，而且他认为大家对本身不成为问题的“贸易转移”如此严肃对待是一件令人惊异的事情。[103]

        中国所处的亚洲地区如何？国际货币基金组织最近发表的一份报告指出，根据一系列经济模型计算的结果，在亚洲地区的自贸协定没有贸易转移的问题。[104]  这是因为亚洲国家和地区之间内部贸易的迅速增长并没有引起和域外国家贸易量的减少。再者，与其他地区相比，亚洲区域贸易协定的成员都对对非成员国保持了很大的开放性。另外一个原因是，亚洲国家（2000年）开始走向区域主义之间，已经开展了很长时间的单方贸易自由化开放。[105]  这个报告发现的情况也适用于中国，说明中国签订自贸协定引起贸易转移效果的可能性很小。

（二）  区域主义对多边体制的体制挑战：合法性与多重规则问题

       各贸易国已经认识到区域协定的发展对WTO为代表的多边体制形成了制度上的挑战，具体表现为WTO与区域协定之间的“体制性问题”（systemic issues），包括区域协定在WTO体制下的合法性、WTO规则的有效性、区域协定的通知程序、区域协定的内部条件、区域协定规则与WTO规则的协调性等问题。在这方面，目前最明显的一个问题是原产地规则。下文对区域协定的WTO合法性以及WTO实体和程序规则的有效性，以及以原产地规则为代表的体制性问题加以详细分析：

        1．WTO制度下区域协定的合法性问题

        如果任何区域贸易协定涉及到WTO成员方，理论上讲它都应该合乎WTO法律的规定。由于区域协定只给部分国家提供优惠待遇，首先它在原则上违反了作为WTO制度基础的非歧视性原则。 在现有的国际贸易体制下，区域协定的合法性只可能来自WTO的以下三个例外性规定：[106]

        第一，GATT第24条。具体说，该条第5、8款规定了实体性义务。第5款调整缔约方与非缔约方间的关系，据此建立关税同盟或自由贸易区的临时协定在协定成立之时，缔约方对非缔约方实施的关税和其他贸易法规“总体上不得高于或严于”（not on the whole be higher or more restrictive than）协定成立之前缔约领土上实施的相应关税和贸易法规；第8款调整缔约方间的关系，据此对缔约方领土之间实质上所有贸易应当取消关税和其他限制性贸易法规（on substantially all the trade between the constituent territories in products originating in such territories）。第7款规定了程序性义务。根据第7款，贸易协定的缔约方应当及时（promptly）通知缔约方全体（现为WTO）并提供必要信息，以使WTO能够提出适当的报告和建议；并且“如协定参加方不准备依照这些建议修改该协定，则不得维持或实质此类协定。”

        第二，根据1979年“授权条款”，发展中国家可以达成相互削减和取消关税及非关税措施的区域性或全球安排。

        第三，WTO成员方可以根据GATS达成服务领域的区域贸易协定，其规范与GATT第24条类似，即协定成立之后所实施的贸易壁垒，不得在总体上高于协定之前所实施者，并且缔约方彼此间应当实质上取消大多数服务贸易的限制。

        上述这些规则足以为区域协定提供法律约束吗？本文认为，无论是通过对WTO规则的缜密法律分析，还是对区域主义实践的认真考察，都无法令人信服地说明GATT/WTO体系对区域协定建立了有约束力的法律框架。本文从如下方面论述：

        （1）WTO关于区域协定的实体性规定：规则及其问题

        如前所述，就货物贸易而言，GATT第24条第8款和第5款是有关区域协定的主要规范。GATS在这方面基本遵循GATT的精神，因此就GATT第24条的分析足以说明WTO有关实体条款的效用。

        首先，从GATT第24条第8款看。前文提及该款确立的原则可以简称为“事实上所有贸易”（substantially all the trade）规则或SAT规则，要求区域协定的缔约方对他们间“实质上所有的贸易”取消“关税和其他限制性商业法规”。这个条文看似简短，却在关于区域协定合法性的争论中最难以解释清楚的一个规则。CRTA指出，这里面有两个问题影响到对这一规则含义的准确界定：第一是SAT的含义；第二是“other restrictive regulations of commerce ”(ORRC)的范围。

        自GATT生效以来，在确定SAT的含义时被建议采取的方法主要有两种：一是定量方法（quantitative approach），即确立一个数据基准（statistic benchmark），如成员对它们之间一定比例的贸易额（如95%）取消关税和限制。[107] 但是，单一的百分比数字过于简单，不能适应复杂的贸易现实。更重要地，这种方法容易被（合法地）滥用和误用，被发达国家用以排除某些敏感产品，如纺织品。虽然这些产品在一些发达国家的总贸易量中所占比例很少，但却受到严密保护。对众多发展中国家而言，农产品和纺织品是它们的出口优势，如果被排除，它们就基本享受不到与发达国家进行双边贸易的好处；二是定性方法（qualitative approach），即所有的或至少所有主要的产品都不应被排除。[108] 这种方法在技术操作上遗漏太多，即使涵盖所有行业也不会自动导致自由贸易。[109]此外，还有建议采用这两种方法的结合，如在一定税号比例的基础上规定最低比例的贸易额。无论利用定量和定性方法理解SAT的含义，还是利用二者相结合的方法，在在WTO成员方都引发了广泛争议，迄今未能达成共识。

        ORRC使得对SAT的解释更趋复杂化。其原因是，GATT本身有一些条款规范成员方对商业贸易的限制，并对成员方提供了一些弹性和例外，如第11条（数量限制条款）等。此外，无论是理论还是实践上，ORRC的含义都不可捉摸，成员国也没有达成任何共同的理解。[110]

       其次，GATT第24条第5款规定了区域协定应予满足的另一个主要实质条件，即协定成立时的贸易限制“总体上不得高于或严于”（not on the whole be higher or more restrictive）协定成立之前的限制（NWH规则）。第5款与第8款的区别在于，后者处理区域协定的“内部”贸易自由化关系；前者处理协定对“对外”（external）关系。与第5款一样，第8款的措辞也是模糊不清。除具有高度争议性的“高于或严于”及“其他商业法规”外，主要的问题在于比较对象是国对国的比较还是行业对行业的比较？自从欧共体协定进入GATT缔约方的视野以来，这个问题引起了很大争议，但从未达成共识。[111] 在“土耳其纺织品进口限制”案中，WTO争端解决机构专家组认为第24第5款的真实含义是区域协定形成时所采取的贸易政策和法规限制“总体上”上不得高于各成员国在协定签署前的贸易限制。[112] 换言之，专家组认为不能用第5款判断“某一项具体措施”的合法性。[113] 不过，这个解释还没有被广为接受。[114]

        (2) 难以执行的WTO关于区域协定的程序性条款：通知及审查

        在实质条件之外，WTO对区域协定的成立设置了若干程序性要求，其中最重要者是区域协定缔约方负有通知义务及WTO有权进行审查。根据第24条第7款的规定，区域协定缔约方在加入正式协定或甚至临时协定时都有义务迅速通知“组织”，但对于通知方式和时限的规定并不明确。实践中，多数区域协定在被通知到GATT/WTO前已经施行多年。[115] 事实上，WTO成员方对于通知的时限也有着迥然不同的看法。一种观点认为，通知应在区域协定生效前作出，其直接后果导致是多数协定立刻自动变成“非法”文件。另一种倾向于务实和甚至是有点机会主义的观点认为，GATT/WTO在通知问题上采取了“监管容忍”（regulatory forbearance）立场，因此是否通知在WTO法律体制下并不重要。[116]

        根据GATT第24条第7款的文义可以推断，通知的目的是为了便于全体缔约方审查区域协定，从而向区域协定缔约方“提出他们认为适当的报告和建议”；并且“如协定参加方不准备依照这些建议修改协定，则不得维持或实施此类协定”。[117] 约翰.杰克逊（John H. Jackson）准确地指出了这个从未被执行过的条款的软弱无力之处：

“这段程序性文字的有意思指出在于，它根本没有要求GATT缔约国全体事先或事后的批准。它仅仅是要缔约国全体采取主动提出修改意见。在技术上这可能仅仅意味着如果某个协定被通知到了GATT后，除非缔约国全体能够就修改意见达成合意，否则GATT的相关文字既是允许优惠协定的成员国自行其是。”[118]

        Jackson进一步指出，“GATT缔约国全体从来没有就协定向通知方提出何等修改意见达成过一致”。[119] WTO对这个问题不可谓不重视：在1999年成立了“区域协定委员会”(CRTA) 来研究和审议区域协定。然而，囿于区域主义的高度敏感性和WTO成员方难以协调的多元利益格局，CRTA从未就任何区域协定的合法性形成最终报告，它从未批准过任何区域协定，也从未有指责任何协定违反WTO义务。[120]

        区域协定的参加国到底有没有遵守WTO的义务？理论上说，答案是肯定的。但在实践中，WTO的规则体现了一种“无关性”，就某个具体协定来说，很难说在现行——以及可预见的将来——WTO体制下是合法或不合法。从这个角度讲，施夫和温特斯的所谓区域协定的参加国不应该依赖WTO规则来保障协定的对当事国和局外国家的有益性（ “Countries should not rely on the WTO to ensure that RTAs are beneficial to members and outsiders），这一说法不无道理。[121]

        2．其他体制性问题：多重规则问题——以原产地规则为例

        虽然在国内学界尚未引起充分注意和讨论，相互重叠的自由贸易协定引起的难以操作的多重规则问题已经成为区域主义对多边体制的最主要挑战之一，也是区域主义最大的弊端之一。对于同一个问题、同一个产业，或者同一类贸易，不同协定的相关规定不可避免地会存在某些差异，这不仅给各国的贸易官员造成了执法上的困难, 也给商家造成了翻倍的守法成本。

以界定优惠措施对象产品的原产地规则为例，新加坡—新西兰FTA规定，双方互享优惠的在彼此国家添加的价值含量至少为40%；在新加坡—澳大利亚FTA中，这一比例则为30%和50%。东盟—中国FTA规定的原产地规则是40%的当地含量；中国大陆和香港签订的CEPA规定的原产地规则是30%的当地含量。其结果是，一个商家可能要同时面对众多原产地规则，同时满足这些要求显然增加经营成本。那么，如何解决这种多重规则呢，促使双边和地区性协定尽量“多边化”和采用共同规则 （最主要的是原产地规则的趋同）可能是最佳的选择。

六、区域主义大潮中中国的战略选择

(一)从现实主义国际关系角度看确立贸易战略的必要性

        国际贸易关系在本质上只是整个国际关系的一部分。虽然在国际贸易领域建立了WTO，但这不意味着在国际贸易领域已经实现了法治化。冷战后，国际关系发生急剧变动，其未来走向目前仍不能完全确定。在诸多复杂利益的互动之中，对所有国家来说最好的安排也许是，至少在经济关系层面形成一个以WTO为统领的多边贸易体制，并且全球贸易规则以多边协商为基础，体现资源最佳配置的经济规律。在这方面，乌拉圭回合谈判的成功带来了希望，但全球化和地区一体化并行竞争局面使这种希望打了折扣。

        在这种大趋势下，正在崛起的中国应该认清自身在国际和地区关系中的位置和发展需要，确立自己的地区战略，在此基础上推动地区和全球合作，最终加强多边体制的功能，这既是中国作为一个大国的使命，也是中国生存和发展必要行动。[122]

        我们认为，无论是追求多边主义还是区域主义，看待问题的出发点应当是全球国际关系中的中国国家利益。离开这一点，就容易陷入对多边体制或双边体制的浪漫主义情怀和追随那些把持话语权的西方学者而人云亦云的境地。以美国为领袖、西方发达国家为主导建立和运行的多边贸易体制，虽然不像某些极端的第三世界学者所说的“完全不合理”，但也决不是公平地对待每一个国家。换言之，在国际贸易领域很大程度上也遵循“丛林法则”，虽然由于WTO多边法律体制的存在而比别的国际关系领域多了一些有约束性的规则而已。另外，应该准确体认中国的长远利益、中期利益和短期利益的关系。作为一个具有全球利益也应该负责任的大国，如果中国只是片面追求自己的利益并因此恶化地区和国际关系，其结果可能是在追求短期利益的同时损害中国的长期战略。在复杂的国际关系格局中，如何准确体认本国利益并寻找出与他国的共同利益，是对决策者的挑战。具体到区域战略，中国如何追求区域主义，选择谁作为合作伙伴，合作（一体化）到何等程度，如何处理区域主义和多边主义的关系，都是应予重点研究的问题。

（二）  多边、地区和双边自由化协定中的中国利益：轴心与辐条关系，以及东亚一体化中中国的位置

        理论上说，双边与地区性区域协定都是基于国与国之间的平等关系。但是，一国同时与多国发生区域协定关系形成了纷繁复杂的协议网络，其结果是自然地形成一种某些国家可能居于优势的中心位置的局面。巴德温曾经指出，亚洲的区域主义可能出现一种 “轴心与辐条”局面，即在一种国际关系网络中，一个国家处于如自行车轮子中心的“轮轴”位置，其他国家如辐条般攀附在轴心上，而辐条彼此之间并不发生或者甚少发生关系。[123]  轴心一般是某个地区大国。世界银行《2005年全球经济展望》认为，这种“轴心-辐条”关系实际上是当下世界范围区域协定网络的常态，体现的是一种中小发展中国家以北方发达国家为中心签订自由贸易协定的情况。[124] “轴心国”居于中心位置，可以通过市场准入和分而治之等手段获得最大利益，而“辐条”国家却处在被边缘化的境况。[125]

 如果中国将对双边协定的追求置于多边谈判和（东亚）一体化之上，与各国单独签订FTA，就可能形成以中国为中心的“轴心-辐条”局面。罗兰德-侯斯特、佛宾斯特和翟（Roland-Holst, Verbiest and Zhai ）[126]用一个称之为“可计算一般均衡全球模型”（“global computable general equilibrium”）计算亚洲国家追求全球协定、地区协定（两个以上国家）和双边协定（两个国家）的不同经济结果，得出了甚为有趣的结论。亚洲开发银行采纳了这一结论，并据此警告亚洲一体化中围绕中国的双边主义。[127] 该研究表明，从中国的角度看，中国如果推行双边主义，即抛开全球贸易自由化和地区层面的一体化，能够获得最大的经济利益。亚洲开发银行认为，在亚洲这种“轴心-辐条”贸易协定关系中，“中国等有吸引力的贸易伙伴将处于双边协定网络的中心，从而获得不成比例的好处。整体来看，这些‘中心辐射’情景要劣于地区性自由贸易和多边自由化。”[128]

从中国的角度看，应该如何看待这个问题？我们认为，还是要从中国中长期国家利益的角度来分析。一方面，尽管“轴心-辐条”关系受到某些批评，但它的确体现了目前国际经济关系的现实。前文对区域主义浪潮中各大国态度演变的分析说明，建立以本国为中心的“轴心-辐条”网络是当今经济大国，包括美国、欧盟、日本、印度和拉美国家都积极追求。作为世界第三贸易大国，中国没有理由不去建立以自己为中心的网络。但也要看到，所谓“轴心国”获得“不成比例的好处”的说法颇有夸大嫌疑。这一说法假定“辐条”之间不发生关系，但这没有反映现实中的国际和地区经济关系。实际上，一般称为“辐条”的中小贸易国彼此间不仅建立贸易协定（如东盟10国建立的 ASEAN Free Trade Area），也同众多的“轴心”发生关系（如新加坡与美国、日本、澳大利亚、印度等签署FTA），从而把自己也设成了小“轴心”。这种重重叠叠的复杂关系中，完全的“轴心-辐条”关系是不存在的，也使传统的轴心国的影响力和收益在很大程度上被消解。

亚洲开发银行的担心所根据的另一个假定也不成立，即中国会放弃对多边自由化和亚洲一体化的追求。但是，无论是从中国本身的利益出发，还是从中国作为负责任的大国的全球和地区责任的角度出发，中国都不应该也不会放弃至少是东亚地区的一体化努力。中国迈入新世纪以来在东亚的行动也表明，它可能将东亚一体化置于双边主义之上的位置。一个例子是，中国致力于和东盟10国建立地区级别的自由贸易协定，而迟迟不肯和个别东盟国家单独谈判，虽然新加坡作为东盟之一对签订于中国的自贸协定有着特别的兴趣。另外一方面，中国在东亚一体化中的战略利益也不能从账房先生的角度来衡量，即不能只算GDP的增量。借用基辛格称颂北美自由贸易协定的原话，在这里“理想和地缘政治目标……充分契合”。[129]

（三）  中国对多边主义与区域主义的关系之处理：合乎多边主义的原则

        如前文所述，虽然区域主义对多边主义造成了多方面的挑战，但多边贸易体制未能有力地约束区域协定。鉴于区域贸易协定可以带来多种利益，中国应当追求区域主义，无论是将它作为防卫性措施，还是作为扩展本国地缘政治经济影响的能力。 但是，无论从中国的本身利益还是从中国作为负责任的贸易大国的角度出发，中国都不应该放弃多边主义。相反，中国作为一个社会和人力资源丰富的大国，应当在不放弃区域主义的同时，尽力推动全球自由贸易的发展。从这个立场出发，以下原则值得重视：

第一，中国参与建立的自由贸易区，在取消内部壁垒的同时应该尽量降低对区外国家/地区的贸易壁垒，从而降低贸易转移的可能性。

第二，中国缔结的FTA在概念、规则及制度等方面应当尽量与WTO诸协定保持一致，避免产生另一套规则体系。诚如亚行所言，相互重叠的众多协定里的复杂条款最终可能“妨碍而不是促进自由贸易”。[130]

第三，从美、欧、日等列强签订的区域贸易协定的内容和意图来看，区域协定是将本国标准国际化的一种战略手段。中国缔结的FTA（至少亚洲范围内的协定）应当推动在技术标准、竞争规则、服务规则、投资法律和监管制度方面的“中国含量”，并且推广本国的标准。

第四，即使缔结区域贸易协定可能有某种政治考虑，中国应该认识到只有经济上同时有效益的协定才能持久并为参加方所接受。

第五，通说认为，从经济角度看南—北协定（发展中国家与发达国家之间）优于南—南协定 (两个或多个发展中国家之间)，因为南—北协定是在经济更具互补性的国家间缔结的。作为一个有着多重面目的内部发展不平衡的国家，同时具有发达国家和发展中国家的特征，因此中国既可以与发达国家，也可以与发展中国家缔结FTA，但如何签订及协定内容如何，要根据对中国各个不同地区的比较优势的仔细研判，以及对区域协定的经济和政治利益的综合平衡考虑。

第六，在任何情况下，贸易协定都不能被用作贸易保护手段，尤其被用以保护国内垄断。相反，中国应当利用签订FTA的契机，推动建设国内的竞争环境，进而推动建立成熟的、可持续发展的市场经济。

第七，在WTO关于区域贸易协定的“体制性问题”的多边谈判中，中国要做出自己的贡献。具体说，中国应该密切观察本国的各协定的执行和运作情况，并及时、准确地向WTO做出通报。中国也应该积极参与RTA的谈判，推动改革GATT第24条，制定新的合理的规则。

（编辑：蔡从燕）

The Legal, Economic and Political Dimensions of Regional Trade Agreements, and China’s Strategic Choices in Global Regionalism 

【Abstract】 Trade regionalism is rising globally and Asia is now moving fast in order not to miss the trend. Although it raises tremendous challenges to the multilateral trading system, regionalism is the “second-best” approach which Asian countries, including China, have to follow.  This paper discusses the evolution of regionalism, disclosing the political and economic motivations of major trading nations in their pursuit of regionalism.  It further describes, with a critical view, the challenges posed by regionalism to the multilateral trade regime, including the political, economic, legal and systemic issues.  In this general context, the central part of the paper is a discussion of the Chinese policy on regionalism.  After examining China’s recent movement in negotiating and signing regional trade agreements, it analyzes the advantages and disadvantages of China’s participation in regionalism, including, in particular, the cost of non-participation.  The paper argues however that China, in pursuing regionalism, should take both its short- and long-term interests into consideration.  For this, the paper puts forward several policy recommendations, which would require China to maintain a delicate balance between pursuing regional economic integration and promoting global trade liberalization.